以行政首长出庭应诉“入法”为契机，使行政首长出庭应诉制度化、规范化与法治化，破解“民告官却不见官”的困境，真正“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。

　　前不久，行政诉讼法修正案草案二次审议稿提请全国人大常委会审议。其中，针对实践中“告官不见官”很普遍的情形，《修正案（草案）》增加了 “被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，也可以委托相应的工作人员出庭”的内容。

　　自1990年以来，行政诉讼法已实施了20多年。随着我国行政审判的水平不断提高，“民告官”的各项制度也在不断完善之中，但不可否认，行政首长出庭应诉制度在我国尚未正式建立, “民告官”却“不见官”，导致很多行政案件的结局并不完美。

　　其实，早在1999年，陕西省合阳县较早“吃了螃蟹”。当地法院与县委、县政府联合下发《关于“贯彻行政首长出庭应诉制度”的实施意见》，其规定“机关部门一旦成为被告，行政首长必须出庭应诉”，这在当时引起了很大影响。随后，国务院分别于2004年和2008年出台《全面推进依法行政实施纲要》 和《关于加强市县政府依法行政的决定》，“鼓励、倡导行政机关负责人出庭应诉”，这为行政首长出庭应诉提供了国家层面的政策支持。全国各地积极反响，纷纷搞起了具有本地特色的行政首长出庭应诉制度改革。截止到2012年，据不完全统计，正式公布行政首长出庭应诉制度的规范性文件153件。其中，从数量上看，部门规章1个，其余152个均为地方政府规章及其他规范性文件。从层级上看，省级单位6个，市级单位68个，区县级单位 77个，乡镇级单位1个。从地域上看，已出台的规范文本涉及24个省、直辖市和自治区。其中，江苏、浙江的文本最多，均为28个。 而从发文主体上看，各地文件主体大不一致，可谓“各自为政”，各具“地方特色”，内容差异比较大，这不仅不利于法律制度的统一，也在一定程度上削弱了司法审判权的权威。

　　同时，由于各地的规范文件大都不具有监督和惩戒机制，使行政首长出庭应诉制度只能“看上去很美好”。据最高人民法院统计, 全国各级法院审理的行政诉讼案件中, 行政首长出庭应诉的比例占不到千分之一, 且各地的情况很不平衡。据湖北省高院统计，2002至2006年，行政机关首长出庭应诉案件共132件，行政机关首长出庭应诉率仅为千分之七。以上数据可以看出，尽管行政首长出庭应诉制度的探索在各地兴起了“星星之火”，但仍未成燎原之势。在行政诉讼中，普遍存在行政首长不出庭应诉的现象，甚至有些地方多年来的行政案件行政首长出庭应诉一直没实现“零突破”。

　　虽然国家法律层面的顶层设计尚未涉及行政首长出庭应诉，地方如火如荼的探索也还在进行，但行政首长应不应当出庭，理论界和实务界可谓褒贬不一。党的十八届三中全会进一步提出法治中国建设，其中当然包括依法行政这一环节。所以，笔者认为应该在顶层设计和摸着石头过河相结合的基础上，将行政首长出庭应诉制度在我国建立起来，其原因有三：

　　其一，是增强依法行政观念，提高依法行政水平的需要。依法行政作为行政机关进行行政活动的一项重要原则，理应得到遵从，这样才能提高行政管理的水平。在中国，行政机关实行首长负责制，这就决定了行政首长在单位工作中的重要地位。因此，行政首长出庭应诉，不仅可以增强首长们的法治观念，提高依法行政的觉悟，更好地做好人民公仆。同时，行政首长通过出庭应诉，可以了解执法的真实情况，倾听民众的真实意愿，这对提高行政执法水平和监督行政公务人员, 无疑是十分必要的。正如姜明安教授所言，“行政机关负责人出庭应诉有利于提高领导干部的法治理念和法律知识，一次出庭可能等于听十次法律讲座。”

　　其二，是尊重群众，及时化解行政纠纷，树立良好形象的需要。法律面前人人平等，这是一项重要的宪法原则。虽然在行政管理关系中，行政机关与行政相对人之间并非是对等的，但在程序面前，他们是平等的。特别是一些群体性事件引起的代表诉讼，行政首长出庭应诉, 这不仅是尊重人民群众的体现，也为行政相对人提供了与行政机关主要负责人面对面诉苦的机会，使他们感受到政府的诚意，便于化解其与行政机关的矛盾，降低上访率，从而实现法律效果和社会效果的统一。

　　其三，是推动司法改革，树立司法权威，建设公正高效权威的司法制度的需要。党的十八届三中全会指出，深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。长久以来，司法机关承受着来自行政机关的审判压力，极大地削弱了司法的公信力。特别是在行政诉讼中，强势的行政权优于司法权，导致人民法院不敢受理和不愿受理，受理了又不能公正审理和裁判，裁判后又不能顺利执行，极大地阻碍了社会法制的进步和司法权威的树立。所以行政首长应该出庭应诉，既是对司法权的尊重，同时体现了法院居高的地位，有利于实现司法权和行政权的良性互动，营造和谐的行政审判环境，为解决行政案件“受理难”、“审判难”和“执行难”的问题创造条件，推动建设公正高效权威的社会主义司法制度。

　　总之，作为行政诉讼制度重要组成部分的行政首长出庭应诉制度，其建立将在我国行政诉讼的法治历程上意义非凡。笔者认为，以行政首长出庭应诉“入法”为契机，使行政首长出庭应诉制度化、规范化与法治化，从而充分发挥其制度效果,破解“民告官却不见官”的困境，真正“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”，这是该制度建立的初衷与意蕴，也是法治发展的必然趋势。